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Facility Management strategisches Benchmarking Bewirtschaftung Öffentlichen Verwaltung
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Facility Management strategisches Benchmarking Bewirtschaftung Öffentlichen Verwaltung
Hallo,
im Anhang Text und Links Schwerpunkt "Öffentliche Verwaltung", immer noch aktuell.
Gruss Obrist
Gruss Obrist
Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung
Alexander W. Hunziker und Florian Rahmann
Alexander W. Hunziker, Dr. oec. publ., ist Leiter des Konpetenzzentrums Public Management an der Hochschule für Wirtschaft und Verwaltung Bern Florian Rahmann, lic. oec publ. ist Mitarbeit von Andersen Consulting.
Benchmarking wird in vielen Publikationen als wichtiges Instrument für Reformen in der öffentlichen Verwaltung bezeichnet. Wir erläutern, was Bechmarking ist und zeigen wichtige Zusammenhänge mit dem organisationalen Lernen und dem New Public Management auf. Anhand einer empirischen Studie illustrieren wir den Stand des Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz und zeigen, welche Erfolgspotentiale (nicht) genutzt werden.
Im eigentlichen Sinne des Wortes ist ein Benchmark "(...) eine Markierung, die als Referenzpunkt verwendet werden kann." [1] Benchmarking basiert also auf der simplen Idee, aus den Erfahrungen von anderen Organisationen zu lernen. Warum aber sollten andere Organisationen ihr Wissen preisgeben und mögliche Konkurrenten freiwillig von sich lernen lassen? Bei zunehmendem Wettbewerb in der öffentlichen Verwaltung gewinnt diese Frage an Bedeutung.
[1] Vgl. Bichler / Gester / Reuter (1994), S.32
1 Benchmarking - wie funktioniert das?
Prinzipiell sollten alle beteiligten Organisationen aus Benchmarking-Projekten profitieren können. Das ist aber nur die halbe Antwort, weil als Benchmarkingpartner eine möglichst erfolgreiche Organisation dienen soll und damit meist ein Wissensgefälle besteht. Die andere Hälfte der Antwort teilt sich in drei Teile. [2] Erstens kann die Partnerorganisation zum gleichen Konzern gehören oder eine andere Abteilung der gleichen Firma sein. In diesem Fall spricht man von "internem Benchmarking". So vergleicht die eidgenössische Oberzolldirektion die Leistungen verschiedener Zollämter. Zweitens kann die Partnerorganisation in einer völlig anderen Branche oder auf einem anderen regionalen Markt tätig sein, wodurch die Preisgabe ihres Wissens unproblematischer ist. Hier spricht man von "funktionalem Benchmarking", weil ähnliche Funktionen miteinander verglichen werden. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Schweizerische Armee das Management ihres Fahrzeugparks mit demjenigen der Post vergleicht oder verschiedene Gemeinden sich untereinander vergleichen. Drittens kann auch ein tatsächlicher oder potentieller Wettbewerber an einem Benchmarking interessiert sein, weil beispielsweise gesetzliche Bestimmungen den Wettbewerb einschränken oder nur Teilprozesse verglichen werden, welche nicht wettbewerbsentscheidend sind. Dies nennt sich "Wettbewerbs-Benchmarking". In diesem Sinne findet ein Benchmarking zwischen dem Zürcher Amt für Technische Dienste und privaten Anbietern zur Bewirtschaftung eines stadteigenen Bürogebäudes statt.
Der Leistungsvergleich findet anhand von Kennzahlen statt. Diese werden nicht aufs Geratewohl erhoben und verglichen. Das Herausfinden, welche Kennzahlen nützlich sind, ist ein erster, wesentlicher Schritt des Projektes. Daraus ergibt sich die grosse Bedeutung einer internen Analyse zur Identifikation des zu benchmarkenden Objektes. Bei der Definition der Kennzahlen haben sich Unterscheidungen anhand von drei verschiedenen Dimensionen als nützlich erwiesen. Erstens gibt es Macro- und Microbenchmarks. Während Macrobenchmarks die Leistung der betrachteten Organisation als Ganzes zu erfassen versuchen und eher strategischen Charakter haben (strategisches Benchmarking), zielen die Microbenchmarks darauf ab, Leistungen operativer Tätigkeiten im Einzelnen aufzuzeigen. Zweitens gibt es quantitative und qualitative Benchmarks und drittens kann zwischen Leistungs- und Schlüsselkennzahlen unterschieden werden. Erstere versuchen die Leistung zu messen, während letztere Hinweise auf die Ursachen der möglichen Leistungsdifferenz geben sollen.
Hat man sich für ein Benchmarking entschieden, sind geeignete Partner gefunden und die Kennzahlen erhoben, so ist ein seriöses Benchmarking längst nicht abgeschlossen. Die Kennzahlen müssen analysiert werden, die Schlüsse daraus müssen in eine Realisierungsplanung münden, welche anschliessend tatsächlich umgesetzt wird. Dem Leistungsvergleich muss die Umsetzung der Erkenntnisse folgen.
[2] Vgl. Camp (1994)
2 vom Benchmarking zum "Benchlearning"
Wenn in einer öffentlichen Verwaltung einige Personen dank Benchmarking etwas Wesentliches lernen, dann ist dies erfreulich. In Anbetracht der geringen Fluktuationsraten in der öffentlichen Verwaltung könnte man sich damit vielleicht bereits zufrieden geben. Je mehr aber gerade gute Mitarbeitende (diejenigen, die etwas gelernt haben) zum Wechsel tendieren und je mehr die öffentliche Verwaltung dem Wettbewerb ausgesetzt ist, desto weniger kann individuelles Lernen genügen. Das durch Benchmarking geschaffene Wissen muss organisational verankert werden, damit es nicht mit dem Abgang von Individuen ebenfalls abfliesst. Dies ist möglich, wenn einerseits die gemeinsamen Denkstrukturen (shared mental models) und andererseits die Handlungsstrukturen (organizational routines) verändert werden. [3]
Beispielsweise war es in der Schweizerischen Armee bis vor kurzem üblich, dass die Dienstpflichtigen mehrere Monate vor ihrer Dienstpflicht eine Dienstanzeige erhielten und später noch ein Aufgebot. Heute erhalten sie Dienstanzeige und Aufgebot integriert als eine Postsendung. Damit konnten ohne Nachteile Verwaltungsaufwand und Versandkosten erheblich reduziert werden. Dies ist eine organisatorische Routine, die auch bei Kündigung beliebiger Mitarbeitender erhalten bleibt. Dieses Beispiel illustriert gleichzeitig die Gefahr, dass es bei den einmal verbesserten organisationalen Routinen bleibt, statt dass eine kontinuierliche Verbesserung angestrebt würde.
Benchmarking kann organisationale Lernprozesse demnach zwar initiieren und unterstützen, ist jedoch keine Garantie für erfolgreiches organisationales Lernen. Es ist deshalb wichtig, dass nicht nur ein paar kluge Köpfe sich mit den möglichen Verbesserungen befassen und diese dann anordnen. Erleben die Mitarbeitenden das Benchmarkingprojekt nur als Veränderung der Arbeitsvorschriften, so ist wichtiges Lernpotential nicht genutzt worden. Ein breiterer Einbezug der Mitarbeitenden ist zwar aufwendiger, bietet jedoch wertvolle Chancen, um neue Kommunikations-, Verhaltensmuster und Denkmodelle zu bilden, welche über die Dauer des Projektes hinaus die Nutzung von Entwicklungschancen verbessern. Es ist also eine Gelegenheit, den viel beschwörten "Kulturwandel" in der öffentlichen Verwaltung voranzutreiben. In einem Benchmarkingprojekt sei also die kritische Frage erlaubt: Machen wir nur Benchmarking mit einigen punktuellen Verbesserungen oder betreiben wir "Benchlearning" und treten gemeinsam in einen übergeordneten Lernprozess ein?
[3] Kim (1993)
3 Benchmarking und New Public Management
Im Rahmen des New Public Management nimmt das Benchmarking eine wichtige Stellung ein. Erstens ergeben sich durch die Formulierung der Leistungsaufträge bereits Potentiale zum Benchmarking. Zweitens ist Benchmarking ein praktikabler Wettbewerbsersatz für die öffentliche Verwaltung. Und drittens ist Benchmarking ein Instrument zur Realisierung der NPM-Maxime der Bürger- und Kundenorientierung.
3.1 Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) Die beiden zentralen Instrumente, welche die Steuerung der Verwaltung seitens der Politik über Verträge ermöglichen, sind das Globalbudget und der Leistungsauftrag [4] Der Leistungsauftrag wird grundsätzlich von der Regierung an die Verwaltung vergeben. Er ist die Berechnungsgrundlage für das Globalbudget, welches der Verwaltungseinheit zur Erfüllung des Leistungsauftrages frei zur Verfügung steht. Nun ist die Bewertung der einzelnen Leistungen in einem Leistungsauftrag tendenziell problematisch, weil es für diese Leistungen keinen Wettbewerb und daher keine Vergleichswerte gibt. Bei der Müllabfuhr oder bei der Kehrichtverbrennung liegen teilweise Wettbewerbspreise vor oder sie können verfügbar gemacht werden. Aber für die Betreibung von Hallenbädern oder Kläranlagen oder bei der Verbrechensbekämpfung orientiert sich die Berechnung des Globalbudgets in der Praxis an den Kosten des Status Quo. Da unter FLAG eine betriebswirtschaftliche Buchhaltung zu führen ist, würde sich ein Vergleich mit ähnlich gelagerten Verwaltungseinheiten aus anderen Kantonen, Städten oder Gemeinden geradezu anbieten. In der Praxis ist dies jedoch kaum der Fall. Die Leistungsaufträge werden nicht nach einheitlichen Prinzipien aufgebaut und sind daher nur schwer vergleichbar. In der Folge wird Benchmarking "zwangsläufig" auf später verschoben. Neben dieser technischen bleibt die anreiztheoretische Erklärung nicht ohne Plausibilität: Die Verwaltungen haben wenig Interesse, sich in die Karten schauen zu lassen und die Politiker können sich beim Wahlvolk mit dem Kürzel NPM profilieren, ohne die Verwaltung durch den Zwang zum Benchmarking in Bedrängnis zu führen. Diese Denkhaltung widerspricht allerdings der Grundidee des NPM, welches von der intrinsischen Motivation der Staatsangestellten ausgeht [5] . Daher scheint es uns sinnvoll einfach festzustellen, dass viele ungenutzte Chancen vorhanden sind.
[4] Haldemann / Schedler (1995), S. 99 ff finden in einer Studie, dass sämtliche erfasste Reformprojekte in der schweizerischen öffentlichen Verwaltung diese beiden Steuerungsmittel einsetzen. Vgl. auch Kanton Zürich: Verordnung über das Globalbudget, 2.10.1996, §2
[5] vgl. Osborne/ Gaebler (1992)
3.2 Benchmarking als Wettbewerbsersatz Benchmarking kann nicht nur als möglicher positiver Nebeneffekt des FLAG gesehen werden, sondern als zentrales NPM-Element. Mit dem Ziel, Wettbewerb in die öffentliche Verwaltung zu bringen, werden in der NPM-Literatur verschiedene Instrumente vorgeschlagen:[6] interne Leistungsverrechnung, Competitive Testing (Leistungsvergleich), Competitive Tendering (Ausschreibung von zu erbringenden Leistungen), Contracting in/out, Gutscheinsysteme oder eben auch Benchmarking. Die Einführung von Marktmechanismen im öffentlichen Bereich kann als wichtigster Bestandteil des NPM betrachtet werden.[7] Dies wiederspielgelt sich jedoch nicht der in schweizerischen Praxis,[8] welche in krassem Gegensatz zu Beispielen aus dem Ausland steht. Benchmarking birgt daher noch ein hohes unausgeschöpftes Potential.
Gegenüber den anderen wettbewerbsfördernden Massnahmen profiliert sich das Benchmarking durch die grossen Lernchancen, die es bietet. Die betreffende Verwaltungseinheit kann von der Praxis in Privatwirtschaft oder öffentlicher Verwaltung lernen und erhält die Chance, eigene Kernkompetenzen aufzubauen. Aber auch auf politischer Ebene ergibt sich ein wichtiges Lernpotential. Schliesslich ist es sehr schwer abzuschätzen, was zu den Kernkompetenzen der öffentlichen Verwaltung gehört. Konventionelle Denkmuster zerbrechen an den sich häufenden Beispielen der Privatisierung "klassischer" Staatsaufgaben wie der Betreibung von Gefängnissen, der Verteilung von Sozialversicherungsansprüchen oder der Steuereintreibung [9]. Hier kann Benchmarking einen Beitrag auf der Suche nach praktisch wirksamen Kernkompetenzen der öffentlichen Verwaltung bieten. Allerdings würde dies bedingen, dass die zuständigen Politiker in die Benchmarkingprojekte sinnvoll eingebunden werden. Die demokratische Diskussion dessen, was "des Staates" ist, wird damit keinesfalls ersetzt - sie wird nur auf festeren Boden gestellt.
[6] Vgl. Schedler (1995), S. 189-199 [7] vgl. OECD (1993) und OECD (1995), S. 39ff. [8] Vgl. Haldemann / Schedler (1995), S. 99 ff. [9] Vgl. von Donop (1998)
3.3 Bürger als Kunden behandeln Bürger stehen in vielerlei Beziehungsverhältnissen zur öffentlichen Verwaltung, z.B. als Hilfeempfänger, als Konsument, als Benutzer, als Steuerzahler oder als Regulierte. Dabei ergeben sich zwei Kategorien: Der Bürger ist einmal Finanzierer und einmal Empfänger öffentlicher Leistungen. Diese Unterscheidung ist eine wichtige Besonderheit der öffentlichen Verwaltung gegenüber der Privatwirtschaft.[10] Der Bürger nimmt analog dazu in zweierlei Hinsicht Einfluss auf die Verwaltung: zum einen über die Politik bei Wahlen und Abstimmungen[11] und zum anderen im Kontakt mit den Behörden. Im letzteren Fall ist seine Einflussnahme sehr beschränkt. Aus der ökonomischen Perspektive erkennt man den mangelnden Wettbewerb als Ursache, aus Perspektive des organisationalen Lernens hingegen erscheinen die fehlenden Routinen zentral, um Bedürfnisse der Bürger aufzunehmen und zu verarbeiten. Benchmarking führt zwangsläufig zur Frage, welche Indikatoren tatsächlich eine Leistung bedeuten. Wird diese Diskussion verwaltungsintern breit geführt, kann schon vor der Erhebung konkreter Parameter ein Umdenken initiiert werden. Die Kunden- oder Bürgerperspektive sollte daher zwingend in ein Benchmarkingprojekt einfliessen. Der direkte Einbezug von Bürgerinnen und Bürgern ist dabei nur eine von vielen Möglichkeiten [12].
[10] Vgl. Osterloh / Hunziker (1998). [11] Unabhängig davon, ob es tatsächlich zu einer Abstimmung kommt oder nicht, vgl. Schedler (1993), S. 21. [12] Vgl. Osborne/Gaebler (1992) S. 177ff.
4 Stand in der Schweiz
Wir haben uns auf die Suche nach Benchmarkingprojekten in der Schweiz gemacht. Dabei ging es nicht darum, die Projekte zu bewerten sondern um eine Bestandesaufnahme. Folgenden Projekte wurden gefunden, wobei es leider nicht möglich ist, für Vollständigkeit zu garantieren:[13]
[13] Die Autoren freuen sich über weitere Hinweise.
Tabelle 1: Untersuchte Benchmarking-Projekte
Nr. Subjekt Art Partner Objekt
1 Eidgenössische Oberzolldirektion intern keine regionale Zollämter
2 Abteilung Zivildienst, BIGA[1] intern keine regionale Zivildienststellen
3 Kantonsspital Schaffhausen intern keine Abteilungen für Chirurgie, Medizin, Gynäkologie und Anästhesie
4 Justizdirektion Kanton Zürich intern keine zwei Bezirksgefängnisse
5 Erziehungsdirektion Kanton Zürich intern keine 21 kantonale Mittelschulen
6 Kanton Zürich intern keine Strassenunterhalt zwölf kantonaler Betriebe
7 Universität Bern Wettbewerb alle Schweizer Universitäten und Hochschulen verschiedene Dienste
8 Stadt Biel
Wettbewerb fünf private Anbieter Kehrichtabfuhr
9 Stadt Zürich, ATD[2] Wettbewerb mehrere Hauswart- und Reinigungsfirmen Bürohaus Walche
10 Stadt Zürich, EWZ[3] Wettbewerb Atel[4] Controlling
11 diverse Spitäler (Spitalinformatik) funktional mit dem Subjekt identisch Informatik der Spitäler
12 Erziehungsdirektion Kanton Bern funktional ein öffentliches und ein privates Lehrerseminar zwei Berner Schulen (SISH[5] und KSGB[6])
13 Strassenverkehrsämter SH und LU funktional mit dem Subjekt identisch verschiedene Produkte der Ämter
14 Acht Gemeinden, Kanton Zürich funktional mit dem Subjekt identisch Funktionen der Gemeinden nach Jahresrechnung 1996
15 48 Gemeinden, Kanton Graubünden funktional mit dem Subjekt identisch Funktionen der Gemeinden nach Jahresrechnung
16 Schweizer Gemeinden (ZED)[7] funktional mit dem Subjekt identisch diverse Funktionen
[1] Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit [2] Amt für Technische Dienste der Stadt Zürich [3] Elektrizitätswerk der Stadt Zürich [4] Aare Tessin AG für Elektrizität [5] Schweizerische Ingenieur- und Technikerschule für die Holzwirtschaft, Biel [6] Kantonale Schnitzler- und Geigenbauschule, Brienz [7] Zentrum für die Evaluation öffentlicher Dienste
Wir haben durch Interviews und Dokumentenanalysen diese sechzehn Projekte daraufhin untersucht, ob sie die folgenden Erfolgspotentiale anstreben[14], welche Benchmarking der öffentlichen Verwaltung bietet:
1. Benchmarking als Chance für organisationale Lernprozesse: Organisationales Lernen: Wurde zum Ziel gesetzt, organisationales Lernen zu fördern und zu institutionalisieren? Best Practice/Positionierung: Wurden als Partner tatsächlich die besten Vergleichsorganisationen herangezogen und die Chance genutzt, sich im (potentiellen) Markt zu positionieren? Kooperation: Wird auf längerfristige Kooperation mit den Benchmarkingpartnern abgezielt, welche langfristige Lernprozesse unterstützt? 2. Benchmarking als Chance für Veränderungsprozesse:
Interne Analysen: Wurden vor dem Leistungsvergleich interne Analysen durchgeführt, um das Benchmarking-Objekt zu identifizieren? Entwicklung: Wurde zum Ziel gesetzt, tatsächliche Entwicklungen und Verbesserungen zu realisieren, oder steht ein einfacher Leistungsvergleich im Vordergrund? Make or Buy: Wurde explizit die Frage der Eigen- vs. Fremdfertigung gestellt, auch im Rahmen einer möglichen Entwicklung von Kernkompetenzen? Kulturwandel: Wird eine Neuorientierung angestrebt, insbesondere gegenüber Innovationen? 3. Benchmarking als Chance für NPM:
Wettbewerbsersatz: Wird Benchmarking als Wettbewerbsersatz eingesetzt? Kundenorientierung: Wurden die Bedürfnisse von Bürgern und Kunden explizit mitberücksichtigt? FLAG: Wurden Synergien zwischen FLAG und Benchmarking (gegenseitig verwendbare Kennzahlen) genutzt? Wurden Kennzahlen entwickelt und erhoben, die das Kosten-Leistungs-Verhältnis abbilden, oder liegt der Fokus auf den Kosten?
Tabelle 2: Angestrebte Erfolgspotentiale der untersuchten Benchmarking-Projekte
Zusammenfassend lässt sich der Stand von Benchmarking in der Schweiz aufgrund dieser Untersuchung wie folgt charakterisieren:
1. Benchmarking als Chance für organisationale Lernprozesse:
Die Chance, aus Benchmarking einen Anstoss zum organisationalen Lernen zu machen, wird in keinem Projekt konsequent verfolgt. Die Projekte sind zu kurzfristig ausgerichtet. Nur vereinzelte Projekte suchen ihre Partner danach aus, ob diese möglichst Weltklasse sind. Immerhin die Hälfte strebt an, sich durch das Projekt besser zu positionieren. 2. Benchmarking als Chance für Veränderungsprozesse:
Die Leistungsvergleiche werden nur teilweise durch interne Analysen vorbereitet. Der Fokus liegt auf dem Leistungsvergleich, nicht auf den wichtigeren tatsächlichen Anstrengungen zur Leistungssteigerung. Outsorcingpotentiale werden nicht systematisch mituntersucht. Obwohl mit Benchmarking meist eine Öffnung nach aussen einhergeht, so wird doch wenig Wert auf die Einführung einer veränderungs- und innovationsfreudigen Kultur gelegt.
3. Benchmarking als Chance für NPM:
Benchmarking wird nur teilweise als Wettbewerbsersatz verstanden und genutzt. Kunden werden enttäuschend selten einbezogen. In knapp zwei Dritteln der Benchmarking Projekte wird die Anbindung an FLAG realisiert. Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass umgekehrt nur in seltenen Fällen, wo Leistungsaufträge erteilt werden, das Benchmarkpotential tatsächlich genutzt wird.
[14] Ob sie tatsächlich genutzt wurden bzw. werden, konnte nicht abschliessend untersucht werden.
5 Fazit Benchmarking ist ein wichtiges Element des New Public Management. Es kann zur Nutzung des Potentials der Leistungsaufträge, als Wettbewerbsersatz und als Instrument zur Kunden- und Bürgerorientierung genutzt werden. Insbesondere kann es aber auch organisationales Lernen anstossen, um den nötigen Kulturwandel in der öffentlichen Verwaltung voranzutreiben. Wir haben sechzehn Benchmarkingprojekte in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz daraufhin untersucht, wie die möglichen Erfolgspotentiale genutzt werden. Dabei haben wir deutliche Schwächen festgestellt, insbesondere bei der Kundenorientierung und der Partnerwahl, sowie bezüglich dem organisationalen Lernen. In der Merhrzahl der Projekte werden hingegen die Synergien zwischen Benchmarking und FLAG (Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget) genutzt.
6 Literatur
Osterloh, Margit / Hunziker, Alexander (1998): Strategisches Prozessmanagement in der öffentlichen Verwaltung; in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung, Nr 1, S. 10-15.
Rahmann, Foliran (1997): Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung: Theorie und Praxis in der Schweiz, Diplomarbeit am Institut für Betriebswirtschaftliche Forschung der Universität Zürich, Zürich.*)
http://www.iwv.ch/
http://www.fmswiss.ch/knowhow/1108916702_FMKostensenkungoeffentlichen.pdf
http://www.baulinks.de/links/adr-recherche.htm
Erstellung eines Konzeptes zur Ermittlung spezifischer Kennzahlen für Dienstleistungskosten in der Gebäudebewirtschaftung als Grundlage der Vergleichbarkeit und Wirtschaftlichkeitsberechnung
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28 Aug 2006
11:24:14 |
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